王天水/杭州市城市规划信息中心、城市规划档案馆

林杭顺/杭州市档案局

摘  要：《意见》是新形势下推进档案工作的行动指南，本文以《意见》学习为契机，紧密结合规划档案馆工作实践，围绕新形势下规划档案资源、利用和安全“三个体系”建设的加强和改进措施，交流一些学习思考。

关键词：规划档案  三个体系  建设思考

今年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》），全文共5个部分，3大主题内容，即完善工作体制、健全三个体系及加大支持力度。《意见》总揽全局，内涵丰富，对新形势下档案工作提出了主要目标和任务，为档案事业科学发展指明了新方向，是指导当前和今后一个时期档案工作的纲领性、指导性重要文献，也是新形势下推进档案工作的行动指南。其中健全覆盖人民群众的档案资源体系,方便人民群众的档案利用体系,确保档案安全保密的档案安全体系，即“三个体系”战略，是继 2010年国家档案局提及后，在党中央、国务院层面上又一次更全面地提出，充分体现了党和国家对档案工作的高度重视和巨力支持。当前，在各地各部门悉心学习贯彻落实《意见》精神的热潮中，本文以《意见》学习为契机，通过杭州市城市规划档案馆工作实践，就加强和改进新形势下规划档案“三个体系”建设，更好地发挥其在城市化深化建设中的作用，交流一些学习认识。

1、健全覆盖人民群众的档案资源体系

档案是一种能对社会产生各种作用和影响的重要的社会资源，是档案工作开展的前提和基础。覆盖人民群众的档案资源体系就是要扩大原有的收集范围，把涉及群众切身利益的档案资源收集进馆，进一步丰富馆藏档案总量、内容与结构，确保馆藏资源能涵盖社会的方方面面。随着城市化建设的迅猛发展，城市规划档案因在城市规划设计、城市基础建设、解决房地产纠纷等方面的借鉴、凭证地位和作用，已越来越受到广大群众的关注与重视。在此过程中，城市规划档案资源体系也面临着一些新的挑战，主要有：馆藏档案总量不足，门类单一，仅以规划审批类档案为主，结构不合理，管理机制需进一步完善等。要健全覆盖人民群众的档案资源体系，“对历史负责，为现实服务，替未来着想”，重视所有涉及人的档案价值，适应经济社会多元化发展的需求，应当从三个方面努力：

1.1、进一步完善档案工作机制建设

《意见》指引我们，坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职，更有效地促进档案事业协调发展。以杭州市城市规划档案馆为例，规划信息中心、规划档案馆是两块牌子一套班子，隶属于杭州市规划局下的一个自收自支事业单位。杭州市规划局是市政府主管城市规划工作的职能部门，全局由局机关、七个分局机关及五个局属事业单位组成。局机关设立综合档案室，人员由局属各单位、部门的档案网络员组成。局机关档案工作实际由城市规划档案馆负责，主要管理全局的规划审批与文书档案。从全局角度看，各所属单位的档案管理都是各自为政，没有形成一个统一的有机资源整体。因此，要完善档案工作机制，明确涉及全局所有档案工作由规划档案馆全面负责管理，促进全局范围内档案收集有序，资源体系完整，作为规划档案馆本身就是“省一级”专业档案馆。

1.2、加大档案收集力度，完善归档制度，优化馆藏结构

为了建立起馆藏丰富、结构合理、内容富有特色的信息资源体系，更好地向社会提供利用服务，首先要扩大档案收集与进馆的范围，完善档案归档制度。规划档案到底拥有多少档案资源呢？除了局机关文书与规划审批档案外，还有城市基础测绘、城市规划设计与城市规划研究等信息资源。因此，凡与城市规划工作相关的价值资源都应列入收集范围，特别是反映本单位职能、重大活动和涉及民生的文件材料应全部纳入归档范围。如规划局的年度工作报告“白皮书”，出自规划编制中心；《杭州规划》是很好的规划学术研讨平台，出自规划设计院；近年来局机关和局属单位零星在印刷或出版的一些很有价值的规划成果，如《杭州城市规划图集》《杭州市影像地图集》《老屋遗韵》等等，存在没有一个专门单位在统一完整收集存档的情况，这是不利于档案资源体系建设的。这些很有价值的信息资源，理应由规划档案馆完整收集，并进馆存档。

1.3、科学整合档案资源，加快数字档案馆建设，促进规划档案资源共享

科学整合本单位内的各种档案信息，是资源建设的基础工作。档案部门要加强基础业务建设，对档案在部门形成的环节时就要做好业务监督指导，确保质量；在接收进馆时要进行鉴定，确保档案收集齐全、案卷质量符合规范要求。馆藏档案档号正确，排列有序，统计台账账实相符。档案整理要规范，对规划审批档案要求能单独反映出“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）环节过程的信息，因此在档案整理组卷时要做相应的调整，应该参照建设部“建设工程文件归档整理规范”与科技档案案卷构成的要求执行。对没有具体相对应组卷规定的，可参照“北上广深”档案部门的组卷标准执行，力求整理科学、实用与规范。不单以简单的“阶段”来排序，做到科学规范。

随着网络和通信技术的迅速发展，在大数据环境下人们获取档案信息的形式和数量已不再受特定的时空限制。因此，开发和利用数字化信息资源，将传统载体档案数字化是现阶段数字档案资源建设的一个重要途径。实现资源存量数字化、增量电子化、数字档案馆建设标准化，这是档案信息化建设的方向，也是档案资源体系建设内容的要求。利用现代化技术手段，建立起单位与部门之间、档案馆与社会之间的信息资源渠道，最终实现资源共享。

2、健全方便人民群众的档案利用体系

服务是档案部门的永恒主题，收集保管好档案资源的目的是方便人民群众利用档案。档案利用服务方式主要有查阅接待，档案编研，社会教育（举办展览、文化讲座），网络服务等多种。健全方便人民群众的档案利用体系，就是提高档案利用服务能力，最大限度的满足社会对档案利用的需求。从规划档案馆现有的利用体系来看，主要存在以下问题：服务形式单一，主动服务意识不够，重保管轻利用的思想束缚严重，编研工作没有很好开展，没有建立档案编研室与多样网络利用，没有真正达到资源共享。要满足人民群众对档案利用的需求，建立好方便群众的档案利用体系，可以从以下方面去努力：

2.1、树立利用接待窗口形象，提高查阅服务质量

坚持以人为本理念，营造舒适的接待窗口工作环境。对利用流程、注意事项等上墙公告，让人皆知晓。把为人民服务根本宗旨意识体现在为档案具体利用服务的工作中，接待热情，彬彬有礼，首问负责制度。规划档案馆有一些受到利用者欢迎的服务方式，如电话预约、网上预约、送档上门等要坚持。还要不断创新服务方式，为人民群众提供更加周到、方便快捷的查询利用服务。

2.2、加强档案编研，多形式开发利用档案信息资源

编研工作是本单位沟通外界，主动和广泛地向社会各方面的广大利用者提供科学、系统的档案信息服务的一项专门性研究工作。大力开发档案的信息资源，做好档案的编研利用工作，为本单位，为社会利用服务，是充分发挥档案作用与价值的有效途径。编研工作可以从“低端”、“高端”两“头”进行编研。低端编研是基础编研，即编写满足当年全宗需求的各类统计、会议简介等的编研。高端编研，即结合社会需要，深入挖掘馆藏档案资源，开展深入的专业研究，编写出适合社会需求的编研精品，将档案馆藏的“死档案”变成“活信息”，逐步向“思想库”转变的编研。强化档案编研工作，深入挖掘档案资源，把握社会需求，加强选题策划，扩大编研作品的社会影响力。规划档案馆目前没有档案业务指导室，也没有档案编研室，只是具有一般档案室的功能，有愧于“省一级”专业档案馆的称号，不利于档案的有效利用与利用体系的健全。

2.3、利用先进科技，开展网上利用服务，促进档案资源共享

大数据时代，网上档案馆的服务是档案工作和网络科技发展的必然趋势。网上档案馆具有受众面广、高效查阅与利用的无限性等特征，将极大方便群众的档案利用，加快档案信息流通。同时在数字档案馆上开展档案展览、举办档案文化讲座等，能够把档案知识文化广泛普及开来，提高社会档案意识。规划档案馆经过十余年来的信息化建设，已具备了数字档案馆能力，应该尽力开展多样化网上档案服务工作。

近几年来，各建设单位因杭州市住房保障和房产管理局房产领证测绘要求，前来规划档案馆复印规划竣工验收工程图纸，这大大的增加了规划档案馆的工作强度。规划局与房管局是市政府的两个职能部门，暂且不去议论房产确权非得要规划竣工图之事，就档案利用来说，纸质档案在大型机器上频繁的滚动复印本身就是对纸质档案极大的损害，也造成了资源的极大浪费。此问题是否可以通过提供档案电子件来完成呢，两个单位通过档案馆与档案馆的网络共享平台，在网上或通过电子件校对竣工图来完成，既可以节省资源，减少工作强度，提高利用效率，又可以极大的方便各建设单位的档案利用，这是最好的便民利民、以人为本的服务举措，决不是空喊的为人民服务。

3、健全确保档案安全保密的档案安全体系

档案的原始记录性注定了档案是不可再生资源、档案一旦遭到破坏，将无可挽回。“档案安全，始终是档案工作的生命线和底线，是档案部门的基本任务和第一要务。”档案安全体系的核心是档案实体安全和档案信息安全。档案安全问题主要表现有：档案安全意识需要加强，日常工作中材料收集完整的责任意识，与利用保管中对档案的安全保护，延长其寿命的意识需要增强；利用接待区域与整理区域没有合理分开，造成人为交叉，而影响档案的安全；以及电子信息系统建设维护，网络安全保密等方面。档案安全体系建设是系统工程。要从档案工作各方面、各环节抓起。

3.1、健全完善安全规章，牢固构筑制度防线

要修订、完善各项安全管理制度，细化，落实，覆盖到档案工作各环节、各岗位中。针对档案工作各个环节都要制定档案安全管理制度，明确任务，责任到人。防患于未然，将安全检查工作常规化、制度化。突出督查重点，将档案馆档案安全纳入领导工作议事日程，定期部署检查档案安全。坚持重大节日前领导层面的全面安全监督检查工作，档案归还、库房实体和设备的安全监察，档案信息化的安全保密检查。

3.2、加强日常工作中档案安全意识，为历史服务

安全意识要落实到平时的工作中，档案在收集时要确保材料的齐全完整，在保管和提供现实利用服务中，最大限度地保证档案的安全，延长其历史寿命，这是最好的为历史服务。档案借阅登记，规定时间的催还与归还时的检查工作不松懈。对近些年来，建设单位因为房产领证测绘需要，前来规划档案馆大量复印规划竣工图，对档案的安全保护是极为不利的，这大量复印纸质档案的事本身也是不正常的。此问题不解决，一直会对纸质档案造成损害，对档案安全保护是极为不利的。

3.3、库房管理规范，注重环境安全

严格遵守档案库房安全管理规定，保障档案库房安全的基本设备。日常工作环境中，档案查询接待、阅览室与档案整理区域要分开，确保档案实体安全。规划档案馆目前档案查询接待区域、阅览区域与档案整理区域在一个大的房间内的情况，会造成档案整理的材料与外人查询利用档案件的交叉，造成诸多人为不安全因素，造成实体档案的不安全。应该注意日常工作中档案整理时环境对档案的安全，遵循档案阅览、利用区域应该与整理区域分开的原则。

3.4、利用现代科技手段，构筑网络信息技术安全防线

要充分利用现代化科技手段，对档案数字化等技术性保护，尽可能延长档案信息的存在，提高档案电子安全系数。加强档案信息系统安全维护，牢固构筑网络安全防线，杜绝失泄密现象，提高网络安全保密能力。网络与网络之间的物理隔离，上网信息的加强和审查，各类移动存储介质的严格管理等网络信息安全保密工作，规划档案馆通过这些年的努力践行，是出了不少成果的，但还需加强与努力，不可掉以轻心。循着《意见》的指引，采用多种方式进行档案异地保存、异地备份，对已有各种复印件的档案原件存放，最大限度地保证档案实体和档案信息的安全保密，规划档案馆还有许多工作要做。