——《关于切实加强电子文件管理的实施意见（暂行）》解读

宋华

日前，浙江省委、省政府办公厅联合印发了《关于切实加强电子文件管理的实施意见（暂行）》（浙委办[2011]26号）。自中办、国办《电子文件管理暂行办法》发布施行以来，浙江省委、省政府高度重视，为认真贯彻落实党与国家对电子文件管理工作的要求，扎实推进我省电子文件管理进程，由省委办公厅牵头，成立省电子文件管理工作协调小组，同时积极开展调研，在广泛征求有关部门意见的基础上，形成并印发了《关于切实加强电子文件管理的实施意见（暂行）》（以下简称《意见》）。《意见》是我省继天津市之后，全国省级首批由党委政府印发的电子文件规范管理的文件之一。

一、《意见》出台的背景与作用

浙江省信息化水平在全国是领先的，无论是互联网基础设施、宽带普及率、网民规模等基础指标，是政府信息公开、电子政务、电子商务等电子化应用，还是与人民生活密切相关的养老保险、医疗卫生、交通、通讯、城管、税务等社会化服务，都堪称是信息化强省。据国家统计局报告，2009年，浙江信息化发展指数居全国第四，仅次于京、津、沪三直辖市。信息化发展导致大量电子文件产生，已成为社会重要的记录形式，就是我们常识中的纸质红头文件，也有无纸化发展趋势。笔者日前到余杭区信息中心调研，区委、区政府集中推行无纸化办公已三年多，积累了约1T电子文件，在区里应用率非常广。他们反映近年来电子文件增长迅猛，这些数据哪些要长期保留或归档、哪些即可删除，都没有依据，造成容量滚雪球，对技术设备、信息安全与利用服务的压力很大。这个案例非常典型，说明了电子文件应用是以高效方便使用需求为驱动、管理总体上呈现自发性、分散性的特征，如果任其无序发展，会影响电子文件的长期保管与有效利用，影响信息安全和国家利益。因此，我省的电子文件管理工作亟需纳入国家统一规划、统一标准的政策管理体系，推行科学化、规范化管理进程。

中办、国办《电子文件管理暂行办法》的发布施行，结束了各地区、各行业单位分头摸索、各行其是的局面，从党与国家全局的层面构建国家电子文件管理部际联席会议统筹管理制度，从而解决了电子文件管理政出多门、体制不顺的重大问题，启动了全国统筹协调的电子文件管理工作步伐。为认真贯彻落实中办、国办文件精神，在充分调研分析我省电子文件管理的先发优势与凸显问题的基础上，我省出台的《意见》在地方适用性、实施操作性方面进一步加强与细化，对切实加强我省电子文件管理，确保电子文件的真实、完整、可用与安全；对切实提高电子文件管理工作服务经济社会发展的能力与水平，促进电子文件管理工作为深入实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略、全面建成惠及全省人民的小康社会发挥积极作用。

二、《意见》的主要内容与浙江特色

《意见》遵循《电子文件管理暂行办法》总的原则与要求，体力上共分四大部分：第一部分阐述“充分认识做好电子文件管理工作的重要意义”，从界定电子文件基本概念出发，要求各级各单位从全局和战略高度，加强组织领导，科学规范做好电子文件管理工作；第二部分明确“电子文件管理的总体要求和基本原则”，要求认真执行《电子文件管理暂行办法》的规定与相关法律法规，坚持统筹协调、统一标准、全程管理、共享利用和安全保密的基本原则；第三部分重点论述“电子文件管理的工作要求”，要求“加强电子文件管理的统筹协调；规范电子文件的形成与办理；建立完善电子文件的归档和登记备份制度；建立健全电子文件保管利用服务制度”，在基本结构处理上呼应《电子文件管理暂行办法》的第二章——第五章的要求，并结合浙江实际进行细化和调整；第四部分突出“加强电子文件管理工作的组织领导”，要求设立省与各地电子文件管理协调机构、加大政策资金保障，落实考核、督促检查与奖惩制度。

《意见》在以下几个方面对《电子文件管理暂行办法》进行了适用性、操作性的调整与细化，体现了浙江地方特色：

（一）从浙江实际出发，建立浙江省的电子文件管理机制，明确管理职能。成立浙江省电子文件管理工作协调小组，由省委办公厅牵头，省政府办公厅、省发展与改革委员会、省经济与信息化委员会、省财政厅、省质量技术监督局、省档案局、省保密局、省密码管理局等为成员单位，负责组织协调和监督检查全省电子文件管理工作。协调小组下设办公室（设在省委办公厅）。县以上党委、政府要建立相应的组织协调机构。电子文件形成单位要负起管理职责，明确单位内部文秘与业务部门负责电子文件日常处理；档案部门负责电子文件归档和登记备份；技术部门与信息网络中心负责网络、设备与应用系统的技术支撑；密码管理部门负责电子文件系统的加密技术选用方案审批和系统的密码管理；保密部门负责涉密电子文件的保密监督管理。各级档案行政管理部门是电子文件归档管理的主管部门，各级国家综合档案馆负责接收与保管进馆电子文件，负责电子文件和数字档案的登记备份工作。

（二）开拓创新，将党与国家对电子文件归档管理总体要求与浙江首创的电子文件登记备份工作有机结合。2009年底，浙江省委、省政府办公厅联合印发了《关于开展电子文件和数字档案登记备份工作的通知》（浙委办[2009]140号），全面部署登记备份工作，要求县以上档案行政管理部门对本行政区域内形成的对国家和社会具有重要保存价值的电子文件和数字档案进行登记认证，并由同级国家综合档案馆对经过认证的电子文件和数字档案进行数据备份。通过登记备份工作，建立电子文件和数字档案的安全保障体系和信息服务体系，更好地服务浙江经济社会发展需要。省电子文件管理工作协调小组在深入学习研究文件精神后,认为登记备份工作所定义的“电子文件”范围更宽泛，不仅包括文书类电子公文，更覆盖重要民生领域的业务电子文件数据库，以及企业有关知识产权等重要电子文件等等。就文书类电子公文范畴，登记备份工作要求与电子文件归档管理要求是一致的。因此，在《意见》中，明确要求“档案部门负责电子文件的归档管理与登记备份”、“建立完善电子文件的归档和登记备份制度”，“对国家和社会具有重要保存价值的电子文件，在做好归档工作的同时，要按照省委办、省政府办《关于开展电子文件和数字档案登记备份工作的通知》的要求，向同级国家综合档案馆进行登记备份”。

（三）在《意见》第三部分“电子文件管理工作要求”中，明确规定了电子文件管理应当遵循的标准规范。考虑到电子文件产生于社会各行各业，管理的专业与技术要求非常强，为了增强《意见》的指导性、操作性，协调小组办公室梳理了现行的相关法规规章与技术规范标准，纳入《意见》中要求依照执行。例如，要按照《基于XML的电子公文格式规范》( GB/T19667 )、《文书类电子文件元数据方案》(DA/T46 -2009)、《信息处理—文本与办公系统办公文件体系结构（ODA）和交摸格式》（GB/T15936）等规范要求，并适当参考《数字档案馆建设指南》中的功能要求，对电子文件管理活动实行有效控制。电子文件的归档应符合《电子文件归档与管理规范》（GB/ T18894-2002)的要求。归档电子文件与元数据应按照《基于XML的电子文件封装》（DA/T48-2009）进行封装。使用光盘归档必须符合《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》(DA/T38-2008)的要求。

（四）《意见》细化了电子文件在形成与办理环节管理的具体要求，尤其是对电子文件的真实性、完整性、有效性与安全性保障作出了明确规定。目前，电子文件管理整个生命周期里，针对归档以及归档以后的各个环节管理的相关研究比较多，档案部门近年来陆续出台了一些针对电子文件管理的国家标准、行业标准与规范性文件，工作实施是有章可循的。然而，在电子文件前端的形成与办理环节，相关电子政务、办公自动化等方面的规章、标准与规范就比较滞后，各单位都各行其是，电子文件前端控制成效不佳。为了保证电子文件的真实性、完整性、有效性与安全性，《意见》提出了电子文件形成与办理环节前端控制的具体要求。比如，明确要求各单位保证电子文件的有效性。要求“根据电子文件的类型和特点，注明文件格式、软硬件环境、相关数据及参数。电子文件应当采用符合国家标准的文件存储格式，确保能够长期有效读取。定期对备份的电子文件进行抽样读取检验，发现问题及时采取措施，并根据软硬件升级情况适时对电子文件进行迁移作业。”

三、档案部门贯彻执行《意见》的工作职责与任务

贯彻落实中办、国办《电子文件管理暂行办法》精神，《意见》对我省档案部门承担电子文件管理工作的职责与任务是十分明确的。省档案局已列入省电子文件管理工作协调小组，和其他成员单位一起，承担组织协调、监督检查全省电子文件管理工作职责，市、县（市、区）档案行政管理部门要相应地加入各地电子文件管理协调机构，做好本地区电子文件管理工作的组织、指导与监督检查工作。《意见》要求各级档案行政管理部门作为电子文件归档管理的主管部门，要按照电子文件管理与档案管理工作要求，推进各类电子文件归档、移交和电子档案管理工作；要求电子文件形成单位的档案部门应和本单位的文秘与业务部门、技术部门与网络中心等部门协调与配合，负责电子文件的归档管理和登记备份，按规定向同级国家综合档案馆移交；同时，要求各级国家综合档案馆要进一步加强信息化建设，加快成立电子文件和数字档案登记备份中心，负责接收和保管进馆的电子文件、依法提供利用，并负责本行政区域内形成的对国家和社会具有重要保存价值的电子文件和数字档案的登记备份工作。有条件档案馆应当根据国家灾害备份的要求，建立电子文件异地备份库。在电子文件数据备份的同时，做好归档电子文件的纸质或缩微的异质备份以及异地备份。

（作者单位：省档案局）