公众参与，既是一个民主权利问题，也是一个走群众路线的方法论问题。在经济全球化、政治民主化、社会多元化的背景下， 政府在管理公共事务、发展公共事业中，越来越需要普遍、积极、有序的公众参与。做好档案工作，同样离不开公众参与。长期以来，除了对档案的利用外，公众参与在档案工作中一直是缺失的。目前，我国档案学界对档案工作公众参与问题的研究基本上还是空白。本文旨在引起广大档案工作者对这一问题的关注和深入研究。

 

一、公众参与概述

    公众参与制度源于西方国家的“代议制民主”危机[1]。第一次世界大战以后，随着战后利益的多元化和精英政治的粉墨登场，出现了政府追逐自身利益或受到利益集团操纵，而不考虑甚至损害公共利益的现象。西方国家民众对政府的信任度明显下降，他们不再满足于传统的民主政治权利，要求普遍参与政治的呼声高涨。公共参与制度正是为了缓解和遏制各国“代议制民主”危机而产生的。公众期望通过直接或间接的参与方式，与政府开展协商，从而影响公共政策的制定，协调与公共利益相关的公共事务。

    一般认为，我国的公众参与出现在改革开放后。从上世纪90年代开始，我国不少地方政府根据当地实际，积极探索公共管理的新方式，其共同特点就是将公众参与引入地方重大决策之中。党的十六大报告提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十八大报告在多个方面对公众参与提出了要求，强调“以扩大有序参与、推进信息公开、加强协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”；“建设社会主义文化强国，关键是增强全民族文化创造活力。要深化文化体制改革，解放和发展文化生产力，发扬学术民主、艺术民主，为人民提供广阔的文化舞台”；“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，公众参与已经成为我国保障公民民主权利和推进民主政治建设的一个重要途径。

    那么，什么是公众参与呢？在我国，由于公众参与制度无论在实践方面还是在理论研究方面，都处于较为低级的阶段，专家学者对于公众参与内涵的认识和把握还存在不一致的看法，目前没有形成一个公认权威的关于公众参与的定义。著名政治学专家俞可平博士认为，公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。参与的主体是公民，参与的范围是公共事务，这种参与是与政府和有关部门的互动过程，产生了一定的影响[2]。戴雪梅认为，公众参与“主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。”[3]也有学者认为，公众参与“是指公民、法人或者其他组织通过各种方式直接或者间接参加到行政行为做出的过程中，以达到控制行政权力和保护自身权利的一种制度。”[4]   

    分析上述学者给公众参与下的定义，可以看出他们主要是从民主政治的角度去界定的。显然，从东西方公众参与的社会实践看，公众参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与无疑最为重要，也最具有实质性意义。然而，公众参与并不等同于政治参与，公众参与的范围应该比政治参与的范围更大。除了政治生活外，公众参与还包括公共文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公众参与热情日益提高，参与的范围也日益扩大。因此，笔者认为，公众参与是指公民、法人和其他社会组织参与政府公共管理和社会公共事务的权利和行为，其参与的范围包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个方面。

 

二、公众参与档案工作的必要性分析

    档案工作的公众参与，是指公民、法人和其他社会组织依据国家有关规定，依法参与档案事务的权利和行为。参与范围包括档案立法、档案行政管理、档案资源建设、档案文化建设、档案开发利用等。广泛、有序的公众参与，是做好档案工作、发展档案事业的重要基础和基本方法。

    （一）从公共管理的角度分析，公众参与是档案事业发展的内在动力。我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这是我国实行环境民主原则和公众参与环境管理的宪法根据。从管理学的角度看，档案工作属于社会公共事务，对档案和档案工作的管理属于公共管理的范畴。而在现代社会生活中，社会成员积极参与公共事务管理，是公共管理的基本原则、方法和重要功能。公众广泛参与公共事务，共建共享社会资源，已经成为新形势下公共管理改革和实现社会现代化的深层动力。我们知道，档案工作的根本目的在于为社会公众提供优质的档案公共服务，促进人与社会的全面发展。要达到这一目的，需要在公共服务的提供者和接受者之间构建密切联系，公众参与正是建立这一联系的必然路径。我们不能简单地把公众看成是档案服务的被动接受者，而应当向他们提供参与档案工作的各种机会，使社会公众不仅成为档案工作的服务对象，而且成为档案工作的积极行动者。公众可以依法参与档案立法、档案执法、档案监督等公共管理，也可以参与档案的形成、保管、开发利用等业务建设，只有这样，档案事业发展才会拥有更广泛的群众基础，才会拥有更强大的推动力量。

    （二）从社会档案意识的角度分析，公众参与有利于培养公众的档案意识。近年来，档案界在提高社会公众档案意识方面做了不少工作，但收效甚微。究其原因，缺少公众参与是关键因素。公众参与和提高社会档案意识之间是紧密联系、相辅相成、互相促进的。我们知道，公众在档案工作中的权利与义务是统一的，公众参与的过程既是分享档案权利的过程，也是履行档案义务的过程，更是培育档案意识的过程。在档案工作决策中让公众参与进来，给他们以自由发表意见的机会和平台，使其公众主人翁的意识得以发挥，公众对档案工作就会有更多的关注、理解和支持。在档案业务建设中让公众参与进来，给他们以参与建档、管档和用档的机制和平台，使公众由档案服务的被动接受者变成档案事业的主动建设者，公众的档案意识就会大大增强。

    （三）从档案形成和保管的角度分析，公众参与有利于保存记忆的多元化。历史唯物主义认为，人民群众是创造历史的主体。我国的档案基本上是由“官方”机构产生的，档案机构收藏保存的也基本上是“官方”档案，民间产生并留存下来的档案可谓凤毛麟角，因此，记录和反映的中国历史基本上属于一部“官方”史，普通百姓生产生活的真实情况在中国史书中难觅踪影，这样的历史记忆显然是残缺不全的，单一的“官方”收藏要承载丰富多元的社会记忆，也是不可能的。近年来，我国的档案学界和档案工作者开始在收集民生档案、保存平民档案方面达成共识，并在实践中取得了一定成效。但要从根本上解决这一问题，光依靠档案部门的努力是不够的。让公众成为档案的建设者，直接参与到建档工作中来，才是解决问题的根本之道。

    （四）从档案开发利用的角度分析，公众参与有利于扩大档案服务产品的影响力。一直以来，档案服务产品存在着体制内循环、自娱自乐的问题，影响力十分有限，其中一个重要的原因就是档案服务产品的“制造”缺乏公众参与，没有很好地对接社会公众的需求。浙江省档案局组织实施的“浙江记忆工程”的一个重要创新就是引入了公众参与机制，让社会公众成为档案文化建设的“主人”[5]。上虞市档案局开发的“上虞图库系统”是一个开放式的共享平台，民间摄影爱好者和社会公众可以在平台上上传摄影作品或是利用图片，是档案的“制作者”， 也是利用者。这就为公众参与提供了机会和平台，提升了档案服务产品的社会影响力。

 

三、促进公众参与档案工作的若干思考

    公众参与在一定程度上体现了人民群众在档案工作中的民主权利，是档案工作现代化的一个重要标志。推动档案工作的公众参与势在必行。

    （一）各级档案行政管理部门和国家档案馆（下称档案部门）要培养社会档案意识和公民参与意识。公众参与档案工作的程度影响着社会档案意识的强弱；反之，社会档案意识的强弱也直接影响着公众参与档案工作的程度。目前，我国公众参与档案工作的意识和参与的广度、深度还不够，归根到底是因为社会档案意识较弱，大多数公民认为档案与自己没什么关系，甚至不知档案为何物，缺乏关心和参与档案工作的内在动力。推动档案工作的公众参与，应采取群众喜闻乐见的形式，大力提高社会档案意识，营造公众参与档案工作的社会氛围和舆论环境，使积极参与档案工作成为公众的自觉行为。

    （二）档案部门要建立和完善公民参与的法律制度。目前，我国在档案立法中没有对档案工作的公众参与作出明确规定；除档案利用外，对公众在档案事务中的规定主要是限制性规范，这与当前我国民主开放的社会进程不相适应，必须加强公众参与档案工作的法律保障，各级档案部门要建立公众参与的有效机制，使公民参与档案工作制度化、规范化和程序化。要建立激励机制，鼓励公众为档案的形成、保护、保管和利用做出贡献。当前，应在两个方面加强公众参与的法律保障：一是凡相应的法律、法规、规章所调整的档案事务具有公众参与的必要性和可能性的，应明确规定公众参与的范围、参与的途径和参与方式；二是通过法律、法规、规章明确规定公众参与档案工作的程序和方法，以保障公众参与的有效性与公正性。

    （三）加大档案部门信息公开和政务公开力度。政府信息公开制度和政务公开是公众有效参与的基础性制度前提，它所解决的一个关键问题是如何最大限度保障公众知情权，进而帮助实现公众参与权、表达权和监督权。公众参与档案工作，首先必须让公众了解哪些档案与公众利益相关、档案部门正在做些什么、档案工作是怎么做的等基础性问题。只有档案部门加强信息公开和政务公开工作，让公众了解、理解进而关心、支持档案部门的工作，公众的参与热情才能被激发出来，公众参与档案工作的有效性才能真正体现出来。因此，档案部门要树立服务型政府和责任型政府的理念，充分尊重和保障公众的知情权，加大信息公开和政务公开力度，为公众参与提供完整、透明、高质量的信息，以解决档案部门与公众两者之间信息占有不对称问题，构建共同体参与模式，增强公众参与档案工作的针对性和有效性，激发公众参与热情，凸现公众参与对档案事业发展的推动价值。

    （四）档案部门要为公众参与提供更多渠道。公众参与需要有渠道、有平台、有载体。这样，公众的意见、建议、监督、批评以及档案资讯才能传输到各级档案部门。公众参与的实际效果，在很大程度上受制于参与方式，即公众以什么样的具体途径和具体方式参与档案工作。目前，我国有些地方的档案部门在公众参与档案工作方面进行了有益的探索，如建立听证制度和公示制度，开展民意调查、网络投票、专家论证、志愿者服务，推出“国际档案日”、“档案馆日”等活动。但公众参与档案工作还存在渠道狭窄、形式较少、缺乏长效机制等问题。为此，首先要加强档案部门与公众的沟通交流，以此拉近两者的距离、增加双方的理解与互信，形成档案部门与公众的良好互动，进一步畅通公众参与的渠道。其次要借助社会组织的力量，推动档案工作的公众参与，充分发挥社会团体、社会中介机构、非政府组织的作用。第三，不断丰富公众参与档案工作的形式。约翰•克莱顿•托马斯把公民参与的形式分成三类，一是以获取信息为目的的公民参与：关键公众接触法，公民发起人的接触法，公民调查，新沟通技术；二是以增进政策接受性为目的的公民参与：公民会议，咨询委员会，斡旋调解；三是当代公民参与的高级形式：申诉专员和行动中心，共同生产，志愿主义，决策中制度化的公民角色，保护公共利益的结构[6]。 这些形式，也可以在档案工作的公众参与中借鉴和运用。

    特里•库克认为最新的档案范式是社会/社区。他“呼吁档案工作者放弃专家、控制及权力的咒语，取而代之以与社会/社区一道共建共享档案……利用网络，每个人都能够成为他或她自己的出版人、作者、摄影师、电影制作人、音乐录制艺术家，以及档案工作者。”[7]我们有理由相信，公众参与将成为今后档案工作的一个重要趋势。