档案行政处罚是指档案行政管理部门依法对违反档案行政管理秩序而尚未构成犯罪的个人或组织予以制裁的一种行政行为。对档案违法行为实施行政处罚，是档案行政管理部门履行档案事业行政管理职能的一项长期的重要工作[1]。《中国人民共和国档案法》（1988实施、1996年修订，以下简称《档案法》）、《中华人民共和国档案法实施办法》（1999年修订，以下简称《档案法实施办法》）与《档案行政处罚程序暂行规定》（2000年）为各级档案行政管理部门合法合理行使档案行政处罚权提供了制度上的保障[2]。此外，档案行政管理部门在实施行政处罚时，除了依据档案法律法规外，还必须遵守《行政处罚法》的基本原则与程序，注意几项特别规定，使档案行政处罚行为受到更广泛的监督与制约。
笔者对近20年来我国档案学期刊有关档案行政处罚的研究论文进行了统计分析，以探究我国档案学界对档案行政处罚研究的情况。以中国知网“中国期刊全文数据库”为检索工具，以“主题”为检索项，以“档案行政处罚”为检索词，得到相关文献223篇。通过阅读题目和文摘，利用Excel的排序功能排除一稿多投的文献和会议纪要、人物介绍、通讯报道等与主题不相关的文献，最后获得119篇符合要求的论文。
一、数据获取及结果分析
（一）论文年度分布。一般来讲，论文年度分布可反映我国档案界对档案行政处罚相关领域研究的水平、发展速度和基本趋势。论文数量及年度分布，如表1所示。
由表1可以看出，20世纪90年代初，学者们开始涉及该领域的研究。从1997年起，档案行政处罚开始成为学术研究的热点问题。2000年5月10日，国家档案局发布了《档案行政处罚程序暂行规定》，进一步推动了对这一领域的研究，论文数量于2000年和2001年达到最大值。随后，论文数量逐渐下降，到了2010年又出现了一个峰值。数据表明，近20年来关于档案行政处罚研究的论文总数不多、研究力度不够，未来仍有相当大的研究空间。
（二）论文期刊分布。从论文期刊的分布情况来看，119篇文献分布在34种期刊上，其中绝大多数发表在档案学、档案事业类期刊上。发表5篇以上论文的期刊分布，如表2所示。
从表2可以看出，有11种期刊发文5篇以上，共发文84篇，发表论文数占总数的71%，有7种期刊为北京大学《中文核心期刊要目总览（2008年版）》收录的档案学、档案事业类核心期刊，其载文量占论文总量的47%，它们是获取我国档案行政处罚研究信息的重要来源。其中，《中国档案》、《四川档案》、《档案管理》载文量最大。
（三）论文核心作者分布。核心作者是指在某一学科的研究中造诣较深、获得科研成果较多的学科带头人，他们是一门学科的中坚力量。这20年来，共有32位作者发表了档案行政处罚的学术论文。发表两篇以上论文的第一作者分布，如表3所示。
由表3可知，近20年来发表档案行政处罚学术论文两篇以上的核心作者共有10位，其中发表论文最多的分别是福建省大田县档案局的黄志勇、湖北省秭归县档案局的向德才和北京市档案局的赵力华。10位作者中，除了黄志文和李爱芝来自高校外，其余的作者均来自档案行政管理部门。
根据普拉斯定律，当核心作者发文量约占总发文量的20%时，学科的高产作者群才算形成。表3显示，发文量为3篇以上的核心作者的发文总数为43篇，占总发文数的36.1%，这说明该领域的核心作者群已经形成。
（四）论文主题分布。对档案行政处罚研究论文主题进行分析，可以了解过去20年来我国对档案行政处罚的研究进展，能够集中反映我国档案界对档案行政处罚研究的重点和薄弱之处。笔者将所有文献主题细分为13个方面，具体分布见表4。
由表4的统计结果可知，档案行政处罚研究的内容比较广泛，涉及档案行政处罚的裁量基准和自由裁量权、听证程序、听证制度、案件审核制度及标准、追诉时效、实施问题、具体案例分析、比较分析等各个方面。
有关档案行政处罚裁量基准和自由裁量权的文章数量最多，共有20篇，占总数的16.8%；尤其是2008年以后，对档案行政处罚裁量基准和自由裁量权的研究日益深入。为了指导各级行政执法部门做好行政处罚工作，上海市档案局制定了《上海市档案行政处罚程序规定》，并于2006年6月1日起生效。2008年1月，北京市档案局印发了《北京市档案行政处罚自由裁量权规范》。湖南省档案局制定了《湖南省档案行政处罚裁量权基准》，并于2010年7月1日起生效。2011年5月6日，广州市档案局发布了《广州市档案局规范行政处罚自由裁量权暂行规定》。2011年9月6日，济南市档案局发布了《济南市档案行政处罚程序规定》。此外，还有辽宁省档案局、昆明市档案局等多家单位相继出台了档案行政处罚的相关规定。这些规定为各级档案行政管理部门行使档案行政处罚权提供了明确的制度保障。
档案行政处罚程序是指档案行政管理部门实施档案行政处罚行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。围绕档案行政处罚基本程序的探讨也是研究的热点之一，其中，有关档案行政处罚案件审核制度和标准、听证程序和听证制度、追诉时效、档案行政处罚决定书、当事人享有的权利以及法律问题等主题都是围绕这一程序而展开的探索，相关的研究文献达到44篇，占文献总数的37%。切实遵循档案行政处罚程序的要求，有利于贯彻实施《档案行政处罚暂行规定》，以监督和控制档案行政权，保护档案行政行为的合法权益，促进档案行政管理部门进一步转变管理职能、改进行政管理方式，以推动依法行政、依法治档，尽量减少和避免行政复议和行政诉讼，这对提高行政效率具有非常重大的意义[3]。
二、研究中探讨的主要问题与建议
（一）档案服务滞后与追罚时效的矛盾。《行政处罚法》第二十九条对行政处罚的追罚时效作了明确规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。”《行政处罚法》关于追罚时效制度的规定主要是基于较为常见的违反行政法规的行为而制定的，根本目的在于打击现行违法行为，对已改正的或社会危害性已消失的违法行为不再进行追究。实施档案行政处罚，也必须遵循这一规定。但是档案工作具有特定的规律，档案管理的不公开性使档案服务具有滞后性和极大的不确定性，许多时候档案只是作为一种历史资料被保存着，只有在需要利用的时候，才会进入人们的视线。而往往到了发现问题的时候，时间已过去了很多年，已经远远超出了档案行政处罚的追罚时效，直接影响到档案行政处罚的顺利实施[4]。如果这一问题得不到妥善解决，通过档案行政执法和处罚维护群众的合法权益就无从谈起。档案服务的滞后性与处罚时效之间的矛盾，直接影响到档案行政管理部门对违法案件的查办，这就需要档案行政管理部门充分履行档案行政执法检查职能，并使之常规化和规范化，以及时发现问题并采取有力措施，保证行政处罚得到切实执行。
（二）档案行政管理部门缺乏应有的行政处罚权。《档案法》是档案法规体系的核心，是档案行政管理部门管理社会档案事务的依据和标尺。《档案法》颁布实施已经二十五年，重新修订也已达十七年之久，推动了国家档案事业的健康发展。但是随着改革开放的不断深入和社会档案主体日趋多元化，档案工作面临着许多新形势和新情况，《档案法》、《档案法实施办法》和地方法规中的一些规定，已经不能解决档案工作领域出现的新问题；档案行政处罚的设定过度拘谨、过多约束，没有能够赋予各级档案行政管理部门真正、完整的处罚权，致使档案行政管理部门运用处罚权时对档案法律法规产生“软法”之感。档案行政管理部门在履行法定权力的过程中面对许多档案违法现象，特别是对发生在基层单位的大量违法行为无法正常行使处罚权，致使在源头上发生的问题得不到及时的纠正和处理。受《档案法》规定的约束，档案行政管理部门不能真正承担起维护社会档案管理秩序和保障国家档案资源完整、安全的责任[5]。因此，在重新修订《档案法》时，应当切实授予各级档案行政管理部门应有的行政处罚权力，使《档案法》、《档案法实施办法》真正成为档案行政管理部门推进国家档案工作，特别是档案管理工作可持续发展的制度保障。
（三）档案行政管理部门的行政执法主体资格不明确。《档案法》第二十四条明确规定县级以上人民政府的档案行政管理部门是档案行政执法主体，因此，实施档案行政处罚的主体资格不存在法律上的空白点问题。但是，在各地的机构改革中，档案行政管理部门的设置却各不相同。如，有的档案局、档案馆合并后，取消了行政编制，其工作人员全部被划为事业编制，而有的档案局则由原来的行政机关改为事业单位；为解决档案行政执法的主体资格问题，有的地方人大常委会通过地方性法规授予档案局行政职能和行政执法权；有的地方人民政府通过公告的形式，确认档案局的行政执法主体资格；也有的地方档案局在取消行政编制和改为事业编制的情况下，其原有的行政执法主体资格没有得到明确规定，造成了档案行政执法和实施档案行政处罚权的困难。档案行政管理部门执法权限设置的多样化，在一定程度上影响了档案行政执法的权威性和规范性，甚至造成局部档案行政执法主体的缺失。各级档案行政管理部门在实施档案行政处罚时，首先要弄清自身的机构设置是否符合《档案法》的规定，若不符合规定，则要明确自身的行政执法主体资格是否得到当地人大常委会或地方人民政府的确认。如果没有得到确认，则应当避免直接行使档案行政处罚权，否则易在行政诉讼中败诉[6]。
（四）地方应当细化对档案违法行为处罚的裁量阶次。目前，我国各地在制定档案行政处罚裁量基准时，针对各种档案违法行为的处罚裁量划分了一定的违法行为阶次与处罚裁量阶次，但各地之间存在一定差异。相对《档案法》规定的两个处罚裁量阶次而言，地方档案行政管理部门在制定裁量基准、对档案违法行为的处罚裁量进行细化与量化时，需要划分的裁量阶次相对多一些。一般来说，建立行政处罚裁量基准制度时需要划分的违法行为与处罚裁量阶次应当不少于3个。如果划分的裁量阶次过少，那么裁量基准制度就会形同虚设，难以发挥有效作用。要最大限度地控制或减少档案行政执法人员的裁量空间，在制定裁量基准时，对处罚裁量就有必要多划分一些阶次。根据裁量基准的制定原理及其目的，考虑到裁量空间大小以及档案违法行为的具体特点，档案行政管理部门在制定裁量基准时，至少应当划分5个以上的裁量阶次。目前，大多数地方制定裁量基准时，仅划分3个或4个裁量阶次，明显偏少，应当根据情况予以增加 。
（五）分级建立档案行政处罚案例库。现在能够公开看到的档案行政处罚案例极少，这一方面说明档案行政管理执法部门对违法行为的处理还未常规化，另一方面可能是档案行政管理部门不便于将处罚结果公之于众。鉴于档案行政管理部门执法的现状，建议以省、自治区和直辖市为单位，建立档案行政处罚案例库，待条件成熟时，再建立全国档案行政处罚案例库。这将为档案行政管理部门的政策解释提供依据，为制定统一的行政裁量标准提供参考，为档案学界进行案例分析奠定基础。
作者单位：郑州大学信息管理学院