公文文种体系的演进，既受政治体制等外部客观因素的制约，同时也是文种自身自然选择的结果。文种体系的每一次人为规范，从横向看，基本都能全面地表达国家政务中该行移方向的所有事由，因而自足稳定，但从纵向看，同一行移关系的各个相近文种之间，则常常呈现出一些不平衡的状态：文种设置数量多寡不一，文种分工程度粗细有异，文种对公务活动的适应性强弱悬殊。在政务实践中，这些不平衡的因子不断冲击着文种体系的平衡状态：起初往往是外部力量的推动，导致某一文种的适用级别、功能事项重新调整，继而带来相关文种的扩张收缩，分化整合，乃至整个文种体系的重新优化，在优化中达到新的平衡。文种之间的相摩相荡优胜劣汰，构成了文种体系演进的可观图景。本文以民国平行公文的演变为中心，来考察这一图景。
一、法定文种的收缩与非法定文种的补位
（一）政治理念的变迁与咨文的扩张、收缩
平行公文的设置，基于两种行文关系，同级关系和不相隶属关系。行移关系虽然明确，但在遇有无隶属关系而又有地位品级差异的官署时，在不同的历史时期，平行文种的设置也各不相同。平行文种的设置有三种状况：其一，侧重考虑有无隶属关系，忽略其地位差异，则平行文设置单一，数量较少；其二，既侧重考虑有无隶属关系，又适当考虑两者地位差异，则平行文设置较多，并且会促成平上文、平下文的设置；其三，刻意强调两者地位差异，而忽略有无隶属关系，则会走入极端，平上文、平下文被纳入上行文和下行文。
前清乃至整个封建社会，尤重身份等级高下，强调行文双方地位差异，也兼顾两者的隶属关系，所以平行文设置较多，且有平上文和平下文。据《清会典》记载，前清设置的平行文有：咨文、移文、关文、牒文、照会等，然后又依据行文双方的等差，在文种内部细分为平上、平行、平下文，如咨内部又分咨呈和咨文，牒文内部又分为牒呈、平牒、故牒。无隶属关系的衙门之间，如果级别相差悬殊，则用上行文和下行文。
及至南京临时政府，倡行上至总统下至巡差一律平等的理念，侧重考虑不同官署之间有无隶属关系，忽略其地位差异，于是基于等级差别而数量繁多的前清平行文失去存在的必要，遂简化为一种咨文。
北洋政府初期，实行责任内阁制政体，将咨文设置为高级政治机关之间往来的特殊平行文。1912年11月的《公文程式》规定“参议院与大总统或国务员之往复文书，以咨行之”，由参议院分别与形式上的执政者总统、实际上的施政者内阁打交道，以期确保内阁对议会负责。由是咨文的使用范围急剧向上收缩。袁世凯颁布《新约法》时，规定国务卿、各部院、各省最高级官署皆直属于大总统，三者之间并无隶属关系，但彼此又有地位差异。这样既能让三者分权掣肘，又可利用前者抑制后者，最终集权于大总统。这种统治策略造就当时的行文设置，既注重官署之间有无隶属关系，又考虑其地位差异，于是平行文的设置相当繁杂，平上文、平下文也死灰复燃。据1914年5月的《公文程式》，咨文的性质演变为平下文，一则为大总统行文立法院时用，二则为政事堂国务卿行文各部院、各省最高官署时用，对方行文用咨呈；三则为各部院行文各省最高官署时用，对方用咨陈。
南京国民政府时期，淡化以官署等级作为划分公文文种的依据，咨文的适用范围又为之一变。据1928年11月修正的《公文程式条例》，咨文的性质简化为同级官署之间的平行文，适用范围扩张为所有官署皆可应用。
从前清到国民政府，由咨文的调整情况可以看出，平行文的设置经历了“繁—简—繁—简”的变迁。公文的工具性特点决定了文种设置的数量需要实现“经济性”与“效益性”的结合。前清的平行文设置过于细密，一般文官难以掌握，违背了经济性原则；而南京临时政府的平行文设置，又过于粗略，分工完全是粗线条的大包大揽，又违背了效益性原则。北洋政府的文种设置，较多地受到政治体制的干预，时常变动，繁乱纷杂。文种的设置不管是细密还是粗略，都在一定程度上与文种自身的特点构成冲突，因而埋下变化的种子，于是文种数量在繁简多少之间调节，呈现出一种周期性循环。国民政府时期，外部政治体制干预较少，文种体系的变迁更多是内部自然选择的结果，文种的设置逐渐摆脱身份等级体制的影响，文种数量由繁趋简，文种性质由复杂趋向单一。这种变迁反映了公文工具性的突显，是历史的进步。
（二）咨文的收缩与公函的补位
但凡一个文种性质发生变更，其适用范围扩大或缩小，都会带来其他文种的相应调整，或废置，或补位。1912年11月，咨文的适用范围由所有官署共同使用收缩为高级官署专用后，无隶属关系的普通官署之间出现文种空缺，北洋政府遂设置新的文种以补位。
补位文种的设置通常有三种情形，或者启用此前被废置的同类文种，或者仿造新文种，或者升格当前使用比较广泛的非正式文种，咨文收缩后公函的补位，就属于非正式文种被升格为正式文种的典型。
函，本为书信封套，其用于处理公务，历史颇为悠久。至清代官厅，使用已相当普遍，常于正式公文之外，另附书信一纸，名曰加函。加函多为上官亲笔，以私人情谊商谈问题，较之官样文章更为亲切。一些难办之事，尚在酝酿之中，先以函达，商讨成熟之后再以正式公文定案。一些机密事宜，不便轻泄，则用密函。一些不甚正当事务，不便用正式公文，也用便函往来。因其不受行文规则限制，格式简单，使用自由，一些不甚重要的公务，也取其手续简便，不论上下平行衙门，不相隶属机关之间，都乐于用函表达。晚清时，函已经被归入房科卷宗，被当作官文书看待，其性质以平行居多。北洋政府《政府公报》第4号目录中已有“公函”栏，此后函在公报上出现越来越多，有称函，有称公函。使用也不统一，《政府公报》第19号目录中，有司法部致工商部咨文，也有司法部致法制局公函。何时用咨，何时用函，各机关莫衷一是。这也正体现了约定俗成性杂体公文的两个特点：一则因为不是法定公文，很少受撰制程序、公文套语和运转途径的束缚，所以书写简便，运用灵活，作为体制内法定公文的补充，应用相当广泛；二则也因为不是法定公文，未经体制规范，一切依赖于习惯，所以适用范围并不统一，书面体式也不规范，性质也不确定，行移方向有多向性特征。
1912年随着责任内阁制度的确立，咨文的适用范围向上收缩，新颁的《公文程式》将公函升格为法定文种：“无隶属关系的行政各官署往复文书时用”，以填补咨文收缩后留下的文种空缺。并将其加以规范：文种名称统一规定为“公函”，明确为公事所用，以别于便函私函；性质纯化为平行文，取消其上行、下行属性；适用范围较之咨文要大得多，所有官署皆可用。
二、补位文种与固有文种的分工消长
（一）公函与咨文的互补协调
补位文种增设后，与固有文种有一个协调分工的过程。公函本就为了填补咨文升格后所余的空缺而设。从1912年增设公函到1942年咨文被取缔，民国大部分时期的平行文，都由公函和咨文平分秋色，两者互斥又互补。
咨文和公函本可以依照两类行文关系（同级和不相隶属）进行合理分工。但在北洋政府初期，封建残余还相当浓重，特定官署要专文专用，于是分工比较复杂：大体上依照官署级别而来（特定高层用咨文，普通官署用公函），同时也适当兼顾了不同的行文关系（同级官署用咨文，不相隶属则用公函）。标准并不单一，所以分工也不甚明晰，两者有交叉重合之处。
1914年因为政治体制性因素，公函的适用范围发生变动。其一是公函被升格。袁世凯出于复辟帝制的考虑，将公函升格为“国务卿对于各部院、各省最高级官署商议事件”的高级官署文种，但从行文实践来看，各基层官署仍旧大量使用公函。公函的升格，只是将其分流一部分为国务卿所用。其二是公函被下行饬文和上行详文所侵夺。袁世凯蓄意突出文种设置中的等级因素，不相隶属官署之间，如官阶悬殊，则沿袭前清习惯，不用平行公函，改用上行文详和下行文饬，从而缩小了公函的适用范围。但调整后，公函的适用范围变动不大，仍以不相隶属关系为主。这是文种的稳定性所在。随着帝制失败，公函又恢复原来的面目，为无隶属关系的行政官署所用。而咨文，虽仍为特定高级官署所常用，但其适用范围却开始扩大到普通官署。几经调整，咨文和公函两类文种的用途分工趋于明朗，开始大体围绕两类平行关系而上下波动：咨文的适用范围，以同级关系为基准线而起伏；公函则以不相隶属为基准线而涨落，两类文种越来越互补协调。
1927年8月，国民政府公布新的《公文程式条例》，摒除文种设置中的等级标准，将咨文和公函文种的关系再度协调，咨文的行文关系设定为“同级官署公文往复”，公函的行文关系设定为“不相隶属各官署公文往复”。标准单一，分工明确，固有文种咨文和补位文种公函的用途分工达到最佳平衡点。这是平行公文演进上的一大进步。
（二）公函的扩张与咨文的萎缩
固有文种和补位文种分工平衡后，长远地看，还涉及一个问题：不同文种对实际公务活动的适应能力，或者说文种的生命力，有强有弱。基于适应性能的强弱，随着政务实际的需要，文种之间的平衡又会被打破，形成新的格局。而就对公务活动的适应能力而言，咨文明显要弱于公函，这注定了它们此消彼长的结局。
第一，就文化属性来说，咨文自在宋代成为正式平行文起，就一直是一种高规格的平行文，适用范围局限在高级官署，且具平下文性质，虽然民国时期几经调整，将其适用范围扩大至所有官署，汰除了其平下性质，但长期的应用习惯保留下来的固有特征，却使其与社会需求造成一定的疏离。官署之间彼此咨商沟通、传达移交，皆宜平等相待，咨文的平下属性一定程度上限制了它对公务需求的适应性。而公函却具有咨文所不可比拟的优越性，它自产生之日就是普通平行文，所有官署皆可用，无任何标识行文双方身份高下的含义，所以可顺利地与社会需求形成顺利对接。
第二，就正式程度而言，咨文和公函虽都是法定公文，但咨文此前一直为高层官署所用，其文种风格要比公函郑重严密。它有严格的制发程序、文面体式和运转步骤。而公函承袭了信函的特性，比之咨文要简便灵活，“有半正式之意”[1]，甚至可用于上行和下行。官署之间，即便是同级官署之间，谈判沟通，通知便事，都是常情，用咨文常有小题大做之嫌，用公函则恰如其分。如徐望之所说，“即属同一直辖机关，如遇有无关职权上之正式事件，而须以书面通知或商询者，惯例亦往往用公函而不用咨文。”[2]
因而，“平行与不相统属的机关，以公函最为适用。”[3]官署之间公函的数量日益增多，其适用范围也逐渐扩张到咨文的领域，咨文的功能职责因被公函侵夺而日渐缩小，乃至咨文逐渐失去存在的价值，最终合并入公函。
1942年7月国防最高委员会核定的《公文程式条例》，终于取消了咨文，将其全部合并进函，“同级机关或不相隶属之机关公文往复时用之”。在这一规范化进程完成后，机关行文实践中仍然时有对咨和咨呈的使用。这既是已消亡文种的孑遗状态，也是实践滞后于法规规范的实例。
（三）公函与便函的合并
公函与咨文此消彼长之时，公函也获得了进一步规范化，与便函发生合流，更名为函。
公函在设立之初，也许出于强调其主办“公”事的性质，有别于一般便函，所以立名为公函。但在具体行文实践中，很多公函却被标示为函。比如北洋《政府公报》，每一期都设有“公函”栏，其栏下的公文大多标示为函。据《教育部六年收发公文分类编号统计表》，教育部在统计函类公文的收文件数时标明“函，488件”，而非“公函”，在统计发文件数时又标明“公函，372件”，无“函”[4]。现存公文档案中还有不编文号、不加印信的便函，采用机关信笺纸缮写，商讨表达的有公事有私事。事实上，对于公文主办者而言，有些事情系公系私，有时难以分清，采用公函还是便函，虽费思量，却不致影响公文办政的效果。所以1942年的《公文程式条例》将“公函”更名为“函”，实则不分公私，合并了公函便函。如此一来，所有函文皆须编发文号，加盖印信，采用公文纸缮写，更加规范。
（四）公函的分化与通知的生成
1928年6月国民政府《公文程式条例》颁布后，江苏省政府曾就“各机关对人民有所通知应采用何种公文”的问题，呈请国民政府解释，国民政府交法制局查复。嗣后法制局呈复国民政府：机关对于人民有所指挥时用 令，对于陈述事项分别准驳时用批，宣布事件或有所劝诫时用布告，但“若无强行性质，仅对个别人民或团体有所通知，布告与批、令均不适用时，自可照《公文程式条例》第二条第八款，采用公函。”其后国民政府于1928年9月7日发布训令，明确表示：“应准如拟处理”，并饬所属一体遵行。[5]从此，公函就分流出一个经常性的功能：政府机关对成员个人或民众团体有所通知。
事实上有些机关对成员个人或民众团体有所通知时，已经零星使用“通知”，南京临时政府档案中和北洋《政府公报》皆有所载。公函分流后，各机关在遇有对属员个人或民众团体有所通知时，有按规定采用“公函”的，有依习惯写作“通知”的，并不统一。鉴于此，1942年《公文程式条例》将这种混乱情形加以规范，明确定为“通知”：“上级机关对所属下级机关及同级机关暨不相隶属之机关，或机关对于人民，就其某一事项有所通报时用之”。就实质看，这一规定既是将14年前“公函”文种增加的“通知”用途分离出来，单独设置为一个专门文种，也是对约定俗成性杂体文“通知”的升格。
三、结语
就民国时期的平行文来说，咨文（含咨呈、咨陈）的演变过程经历了变易与消亡，函（含公函）经历了形成与规范，通知则刚刚形成。长远地看，每一文种的发展过程都可概括为“形成——规范——变易——消亡”四个阶段，但就某一时期来说，每一行移方向下相近文种的发展阶段并不同步。彼此不同步，不平衡，于是各个文种之间相摩相荡，此起彼伏。文种体系的演进，正是这样一个相近文种此消彼长的图景。
基于文种自身对公务需求的适应性调适，文种之间不断地交叉参差，使得文种的演进呈现多种多样的方式：有生成，有上位，有扩张，有收缩，有合并，有分流，有升格，有取缔。民国时期文种的生成与上位，或者来源于对约定俗成性杂体公文的升格，比如函；或者来源于公文处理程序中的动作转化，比如通知；文种的合并、取缔，则多是文种已不能适应处理事务的需要，比如咨。文种的扩张、收缩、合并、分流、升格、取缔等，都可概括为文种的规范化，这种规范化在民国前期多源于政治体制的人为变更，民国后期多是文种之间的自然选择。
文种之间相摩相荡的结果是，有的纯化，有的延伸，有的萎缩，有的扩张。基于用进废退的原则，适应性强的文种逐渐扩大其适用的范围、方式、对象和频率，侵入其他文种领域，与其他文种发生交叉重叠。为纠正混乱，文种之间重新确定彼此分工，适应性强的文种吞并其他文种的适用功能，并孳生出新的文种以适应特定需要，比如函侵并咨，并分化出通知，而适应性差的文种则受到排挤，逐渐萎缩，地位下降，功能缩小，乃至钝化消亡，或者以孑遗的形态存在。
文种的生命力来自它对社会公务需要的适应性。每一文种都在围绕、顺应实际需要这一轴心不断地做出调节，优胜劣汰，是文种体系演变的基本趋势。人为的干预改变不了这一规律，公文程式的修订只能顺势而为，才能形成文种“自然选择”与“人为调节”的合力，达到文种格局的新的平衡。