王玮萍/舟山市档案局（史志办）
摘 要：舟山新区恰逢独具特色和魅力的开发时代、改革时代，先行先试，新区理念，新区意识，推进舟山群岛新区发展。档案资源建设是开展档案工作的基石，是实现档案事业科学发展的基础，本文试分析舟山群岛新区行政体制、区域特点和发展需要，提出以地理区域为基础建立文件档案管理中心的设想，以建立舟山群岛新区档案资源管理新架构。
关键词：舟山群岛新区 档案管理 资源建设
今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》），要求建立健全覆盖人民群众的档案资源体系，科学整合档案信息资源，建立以档案行政管理部门为主导、各行业主管部门密切配合、档案馆（室）集中统一管理的档案资源管理架构①。《意见》为我们舟山群岛新区先行先试建立区域文件档案管理中心提供了强有力政策支撑。舟山群岛新区经过2013年的新一轮行政体制创新，为区域文件档案管理中心的建立提供了体制保障，本文试从新区行政体制、区域特点和新区建设发展需要等方面来浅析舟山群岛新区建立区域文件档案管理中心的可能性和现实性，意在抛砖引玉请广大同仁给予指正。
1、舟山群岛新区行政体制的创新和发展现状为区域文件档案管理中心的建立带来了千载难逢的机遇
2013年1月国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》中对舟山群岛新区的空间布局已做了明确的规划，根据岛屿自身特点，积极构筑五大功能岛群，合理确定各岛群的主体功能和开发利用方向，这五大功能岛群就是普陀国际旅游岛群、六横临港产业岛群、金塘港航物流岛群、嵊泗渔业和旅游岛群、重点海洋生态岛群②，这样的空间布局，促进岛岛相连和资源整合，为舟山群岛新区全面发展提供重要支撑。2013年8月的舟山群岛新区行政体制创新，强化经济功能区建设和优化乡镇（街道）行政区是重要的两个方面，这为突出区位优势、彰显岛群特点和强化基础设施提供了体制保障。
1.1、经济功能区的设置为区域文件档案管理中心的设立提供了行政体制的保障
早在2008年，舟山市在新区成立前，行政管理体制就实行了4+4管理模式，除四个县区外，市级相关管理事权下放给四个管委会，随着舟山群岛新区的设立和《浙江舟山群岛新区发展规划》获批，设置了新城、舟山海洋产业集聚区、普陀山—朱家尖、金塘、六横等5个经济功能区。在经济功能区设立管理委员会，作为新区管委会的直属机构，并赋予其相对独立的开发建设决策权和人事权、财政权。经济功能区以“区政合一”为基本运行模式。按照“经济管理扁平化”要求，把有利于推进功能区开发建设的职能下放给功能区，便于功能区集中精力推进开发建设；按照“社会管理精细化”要求，推进工作重心下移，加强基层基础建设，实现经济活动与社会管理的统筹联动③。根据“综合性、大部制、 扁平化” 的要求， 综合设置经济功能区内设机构，充分行使相应的经济管理和社会管理的职权。
1.2、城乡一体化的推进为区域文件档案管理中心的设立提供了地域便利条件
舟山自1987年撤地建市开始就从多方位来推进城乡发展一体化，一是以乡镇机构“撤、扩、并 ”行政手段推进，大规模的乡镇机构“撤、扩、并 ”已经历3次，1992年改变了原来有些小岛是一村一乡的状况，2001年，实施以岛建镇（乡），2013年进一步优化乡镇（街道）行政区划，几经“撤并”，乡镇政府机构数从1991年底的93个乡镇（19个镇，74个乡），到2013年底的35个乡镇（街道）（13个街道、17个镇和5个乡），整整减少了58个。二是实施“大岛建、小岛迁”战略，加快产业和人口的集聚。围绕“一本岛二县城三大岛”建设思路，以家庭自主零星迁移、整体迁移和利用岛屿、港口开发的契机，政府统一组织开发性移民等方法实施，实现了人口的有序集聚，集中力量加强大岛建设，扩大基础设施共享度，改善了渔农民宜居宜业的环境。如对10多个小岛实施整岛迁移，定海区的峙中山，普陀区的小双山，岱山县的黄泽山等岛屿④。同时根据项目落地需要，实施马迹山、外钓山、梁横、薄刀嘴白泉浪西、长峙岙山、衢山鼠浪湖、朱家尖东沙、六横凉潭、石柱头等小岛和渔农村整体搬迁。三是以城市化建设为抓手，加快中心镇、中心村建设，促进海岛人口和产业集聚，优化了城乡一体化的空间布局。在重点突出新城、定海和沈家门三组团中心城市建设的同时，通过产业布局和项目带动，大力推进中心镇、中心村建设和渔港经济区建设，已经形成了沈家门东港、六横、金塘、衢山、白泉、干览、长涂、秀山等一批新兴的产业集聚区和人口集聚区⑤。目前有乡镇政府机构的仅有16个岛屿，而以岛建镇（乡）即岛与镇（乡）合一的有13个。
2、建立符合舟山群岛新区档案事业发展要求的档案资源管理新架构是服务建设美丽群岛创造美好生活的需要
2011年7月，时任浙江省常务副省长陈敏尔对舟山群岛新区建设定位有这样一个表述舟山群岛新区建设“要体现它的特色、体现它的创新”，重要的一个方面是“要特别考虑海岛地区的城乡统筹问题，现在陆域的城乡统筹应该说已经有很多的经验和做法，海岛特色的城乡统筹问题需要创新、需要探索，使海岛地区的民生能够得到不断的改善，使海岛地区的社会管理、社会建设得到加强、得到创新，这是我们在这个区域里面需要先行先试的一个很重要的方面。”⑥档案管理是社会管理的一项基础性工作，在促进经济优先发展和持续发展的同时必需关注经济社会协调发展，实现社会的和谐稳定。
2.1、目前舟山群岛新区档案事业体制难以满足舟山群岛新区日益增加的经济社会发展需要
一是区域分散，交通不便的自然条件给老百姓查档带来诸多困难和不便。舟山市现有5个档案行政管理部门和地方国家综合档案馆，1个专业档案馆，其中3个地方国家综合档案馆和1个专业档案馆在本岛，另2个在县城岛，也就是说在有渔农村自治组织80个岛屿中，有乡镇政府机构的16个岛屿中，只有3个岛屿有档案馆设置，其余小岛上的老百姓如果需要查询档案必须飘洋过海来到县城（或市馆），如2011年在全省范围内贯彻落实《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（浙人社发［2011］221号）、《关于调整城乡居民社会养老保险部分参保人员待遇政策的通知》（浙人社发[2011]222号）、《关于进一步解决部分精减退职人员生活困难补助问题的通知》（浙人社发[2011]223号）三个政策意见，切实解决好我市相关人员基本养老保障历史遗留问题，小岛上老百姓几经波折，几个来回才能把事情办妥。小岛上的老百姓难以便利享受改革的成果，难以便利享受国家惠民的红利。2013年9月起，全省100家国家综合档案馆开展“异地查档、跨馆服务”工作，因先天条件不足，没设置档案馆的岛屿都无法辐射得到。二是馆藏结构单一，馆藏数量不足，为社会各界服务的根基不坚实。目前档案馆在确定进馆单位时只局限于本级的党政机关、几个重要的企事业单位和零星的二、三级单位，进馆的档案多以党政机关文书档案为主，涉及民生内容很少，而公众需要的多是与自己切身利益有关的学历、婚姻、招工、养老保险、批地建房档案等，与创业有关的科技信息、技术动态、经济动态、新产品动态等，与政务村务公开有关的征地拆迁、地基审批、经费开支档案等等；而这恰恰是档案馆所缺乏的信息，进馆单位不普及，进馆内容不全面严重制约着档案馆社会服务功能的发挥。三是目前各以岛建镇（乡）档案工作硬件条件差，设施不完善，档案管理工作难以实行“三室分开”；档案库房尚未配置齐全空调机、去湿机、消毒灭菌机、吸尘器等各类现代化保障器材，难以保障档案管理工作实现“八防”要求，再加上人员力量不足、严重制约了档案工作的发展，严重影响了服务新区建设的作用的发挥。这些因素迫使我们考虑在条件比较成熟的区域建立文件档案管理中心，有利于理顺档案管理体制，有利于完善档案基础设施，扩大馆藏档案数量，同时配备相应的馆藏仪器及设备，配强人员，有利于全面提升舟山群岛新区的整体服务功能。
2.2、档案事业发展的形势为以区域文件档案管理中心的建立有了政策支撑
中办国办的《意见》中，指出当前新形势下，档案工作存在的不足和问题，体现在档案资源建设方面主要是档案的收集模式、管理手段、服务机制还是老一套，没有适应新情况新变化而加以创新，档案收管用不到位，不能有效地把档案收全、管好、用活。各级国家档案馆是我国档案工作的主体，接收并提供利用档案，是档案馆的主要功能。《意见》重点强调了档案馆应做好的工作，一是应接收各种机构的档案，不但包括本级的党政机关、企业、事业单位、各种社会组织，而且包括这些机构的一些所属机构，也就是重要的二级机构;二是应接收各种载体的档案，特别是包括电子档案;三是做好政府公开信息，即已公开的政府现行文件。同时强调了档案资源的整合，要求各级“档案行政管理部门要统筹规划，支持和鼓励打破部门和条块分割，整合同一单位内不同部门、同一地区各档案馆(室)及不同地区档案馆(室)的档案资源，推动档案资源科学配置和高效利用。”这里不但提出了“推动档案资源科学配置和高效利用”这一新的要求，而且提出了3个不同层次的档案整合任务，一是整合同一单位内不同部门的档案;二是整合同一地区各个档案馆、档案室的档案;三是整合不同地区各个档案馆、档案室的档案，为档案资源整合提出了明确的方向，提供了广阔的空间⑦。
3、建立区域文件档案管理中心是舟山群岛新区构建档案资源新架构的必由之路
区域文件档案管理中心或中间档案馆的工作职责是对区域内的档案工作进行监督和指导，收集保管区域内各级机关、企事业单位和社会组织的有保存价值的档案，并提供有效利用。按照地域管理能确保有价值的档案“进馆”单位全覆盖，“进馆”内容不遗漏，这样既科学整合档案信息资源，整合档案管理基础设施，整合人员力量，体现舟山群岛新区档案工作机制的完善，又为建立健全覆盖人民群众的档案资源体系作了有益的尝试。
3.1、建立区域文件档案管理中心是解决目前舟山群岛新区档案管理体制矛盾的必然选择
根据《浙江舟山群岛新区发展规划》和开发建设实际，设置新城、舟山海洋产业集聚区、普陀山—朱家尖、金塘、六横等5个经济功能区。在经济功能区设立管委会，作为新区管委会的直属机构， 并赋予其相对独立的开发建设决策权和人事权、财政权。经济功能区以“区政合一”为基本运行模式，致使现有的档案管理机制不能适应新的形势，经济功能区管委会及市级派出机构和下属单位形成的档案是舟山市国家综合档案馆的收集范围，而管委会管辖的乡镇街道和县级派出机构和下属单位形成的档案则是相关区域县级国家综合档案馆的收集范围。设立区域文件档案管理中心或中间档案馆，解决了目前档案管理体制上的矛盾。明确它们档案工作事权和职权，作为国家综合档案馆的延伸点，先行收集和管理本区域内有价值的信息，对本区域内机关企事业单位以及市、县（区）职能部门的派出机构或下属单位、辖区内城乡社区、非公有制经济组织、社会组织中对国家和社会有保存价值的档案实行属地化管理，实现对所有法人单位的全覆盖，真正使档案资源体系覆盖到各个领域、各个行业和各个组织，按照国家综合档案馆规范和要求行使档案管理职责，在优势明显和条件成熟的区域，如普陀山岛、金塘岛、六横岛、大衢岛、嵊山－枸杞岛、桃花岛、虾峙岛、长涂岛等等建立文件档案管理中心或中间档案馆整合现有资源，建立符合舟山群岛新区实际情况和科学发展的档案管理体制，
3.2、建立区域文件档案管理中心是舟山群岛新区建立健全覆盖人民群众的档案资源体系有效途径
一是设立区域文件档案管理中心或中间档案馆实现了 “进馆”单位全覆盖，“进馆”内容不遗漏的地域管理，但真正做到还需做很多的工作，如必须扩大建档范围，做到应建尽建，特别要关注区域内重点工作、重大活动、重大建设项目、重大科研项目、重大生态保护项目以及新领域、新专业、新机构、新社会组织等及时建档；同时完善归档制度，做到应归尽归，应收尽收；二是以推进文档一体化、馆室一体化、馆际一体化建设为目标，进一步完善管理手段和服务机制，借助于全省政务服务体系建设，真正把三横两纵”的的政务体系扩展到社区一级，建立健全政务服务网电子文件同步实时归档与接收机制，逐步实现档案查阅利用服务在乡镇（街道）、中心村（社区）便民服务平台上的全覆盖，实施城乡档案信息资源的共享，提高档案公共服务水平，三是创新档案收集模式，对电子档案、档案数字化成果和实体档案的移交与接收作出明确的规定，尝试对各单位、组织的档案提前接收，如年度归档工作完成后可向区域文件档案管理中心移交电子档案和档案数字化成果，而档案实体可在2－5年内接收，文件档案管理中心或中间档案馆的档案实体30年内向当地国家综合档案馆移交，为建立健全覆盖人民群众的档案资源体系进行有益尝试，切实体现档案为政府高效、社会稳定和民生幸福服务的功能和作用。
参考资料：
[1].中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》；
[2].2013年1月17日国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》；
[3].浙委办发〔2013〕57号《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅印发〈关于创新浙江舟山群岛新区行政体制的意见〉的通知》；
[4].舟山市发展计划委员会、舟山市政府经济建设咨询委员会《深入实施“小岛迁、大岛建”战略推进城乡经济社会发展》（2004.9）；
[5].浙江舟山群岛新区背景下推进城乡一体化若干问题的调研报告(R).舟山政协.2012(5).
[6].陈敏尔.在浙江舟山群岛新区建设新闻发布会上答记者问.2011-7-7.
[7].杨冬权.学习《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》体会[J].中国档案.2014(5).