张辽亚/宁波市城建档案馆

摘  要：倒楼事件时有发生，为提高社会公共服务能力，构筑起房屋安全“防护网”，及时防范避免楼房倒塌安全事故的发生，大力推进平安档案建设迫在眉睫，是当前及今后的一项重要工作之一，应常抓不懈。

关键词：倒楼  基础工作  房屋安全信息  平安档案

2012年12月16日，宁波江东区徐戎新村的一栋民宅坍塌，有两人没有疏散出，情况万分危急，各方援救力量第一时间赶到现场抢救，宁波市城建档案馆也于第一时间接到送档紧急任务，要求调出倒楼房子的图纸马上送到现场，以供专家通过图纸分析两人所处位置，确定最佳开挖救援路线。在生死攸关之际，正是档案发挥作用的历史关头，是档案价值的高度集中体现。事隔一年多，悲剧再次上演，2014年4月4日，宁波奉化市锦屏街道居敬小区一栋居民住宅楼西侧房子坍塌，再次验证了档案的重要性，再次为档案工作敲响警钟。

这样的惨案不光发生在宁波，在全国范围内时有发生。上世纪70年代末80年代初，随着经济建设和社会事业得到迅猛发展，沉睡的房地产业开始复苏并逐步驶入快车道。在“统一建房”、“见缝插针”、“自行建房”相结合的住宅建设方针下，虽然住宅建设步伐得以加快推进，但那时较低的建房标准，以及个别单位不正当施工，都给房子质量留下了后患。时隔三十年左右，房子质量问题显现，进入了质量的集中报复期。因此，抓好平安档案建设意义重大。

1、城建档案部门应着力解决基础性薄弱工作，推进平安档案建设

城建档案不光是一座城市的记忆和积淀，它也是关乎人民群众的生命和财产安全的保证，是确保一方平安的保障之一。平安档案建设应该成为城建档案部门现阶段及今后工作的重心所在。

1.1、档案利用工作中发现的问题和原因分析

1.1.1、发现的问题。最近几年来，各地档案部门都很重视档案数字化扫描工作，很多馆（室）已经完成了馆藏档案的全部扫描，但即便是这样，在平时利用工作中仍然会遇到查不到档案的困境，明明馆藏有的档案就是查不出来，有些档案虽然最后查出来了，但是费尽周折，准确度低，耗时长。两次倒楼事件后，市里都开展了大规模的危房普查工作。在涉危建筑普查和最近开展的住宅房屋建筑安全信息建档普查中，更是发现大批建筑、住宅小区查不到档案。

在这里举一例，已经建成运营通车的宁波轨道交通1号线和还在设计、建设中的其它几条线，从项目可行性研究，可行性方案论证，线路和站位确定，沿线建筑物安全鉴定，加固措施采取等都需要反复查阅沿线建筑物档案。近八年的轨道查档利用中，就发现了很多明明馆藏有却几经周折才查得出来的档案。如现在中山东路313号的新江厦商场，市民就知道它的现名，可1987年归档时它的名称是大河路综合楼，现用名称和地址与归档时都不一致，所以一开始查不到档案。当时负责一号线方案论证的北京城建设计研究总院工作人员锲而不舍，从新江厦商场员工中打听到早就退休的老员工，走访了几位老员工后，才破解新江厦商场的前身之谜—大河路综合楼，果然在系统里查到大河路综合楼的档案，工程面貌、地理位置跟现新江厦商场完全吻合，确定大河路综合楼就是现中山东路313号的新江厦商场。

1.1.2、原因分析。导致有档难查出或查不出的原因，主要有：

（1）建筑物名称一再更改，现用名称与归档时数据库著录名称不一致，时隔多年，归档名称早就淡出人们的记忆，加之人员更替，很难追溯到早年归档时的工程信息；

（2）地名调整，导致归档时地名与现用地名不一致，增加查档难度。如上文提到的大河路于上世纪80年代末就并入中山东路，类似这样的历史老一辈人或许知道，新一辈人未必了解；

（3）八、九十年代建设的软件系统结构单一，可著录数据项不多，信息著录不够全面，后期系统虽已更换或升级，但只是完成简单的数据迁移，未能对更多的信息进行补录，导致查档时可参考判断的信息量不够；

（4）城建档案馆（室）档案编目时，有按照工程施工的施工号编目，而不是按地名办核发的地名编目，使得查档困难；

（5）该归档的工程档案没有归档。

这些原因直接导致了死档或无档可查。

1.2、平安档案建设亟需解决的基础性工作

那么我们该如何建设平安档案呢？这涉及的内容肯定很丰富，措施也很多，但是我只想从亟需解决的几项基础性工作来阐述。在大搞数字化、全文扫描工作的同时，我们不能忘记对基础性工作的查漏补缺，它将对平安档案的建设起着举足轻重的作用。针对以上存在的问题原因，城建档案部门应着重从以下两方面去抓基础工作建设：

1.2.1、完善档案管理系统馆藏档案的基础数据信息，确保已有档案的查全率、查准率、高效响应率。在类似12.16危难发生的紧急关头，查全率、查准率、查找速度事关重大，就是不紧急的一般查档，如最常见的房子装修查档，顺利的查到档案能为老百姓排忧解难，解决实事，免得他们到处奔波。

抓平安档案建设，我们首先要从完善、补著数据库信息做起。从馆藏第一个项目档案起，逐一核查现用项目名称、地名与归档时是否一致，对不一致有更改的名称或地名在档案管理系统里相应项目著录项里进行备注。这件工作做起来是很幸苦很花时间的，需要跑出去核对，走访，也许几年也做不完，但为了建设平安档案，再苦再累也是值得的。我们还应该努力建立名称、地名更换或建筑物拆除等动态联络机制，保证馆藏项目信息的及时更新。其次，对于档案管理软件系统里数据著录不够全面的项目，根据相应著录规范要求，逐一逐级逐项进行补录。再次，对于按施工号管理编目的项目，对照地名图或社区物业管理地图，重新按地名进行编目，确保查阅人提供建筑物详细地址就能查出档案，而不是有些档案馆（室）的做法，要查阅人自己跑到物业公司搞清楚施工时的施工号，才能在档案馆（室）查得出档案。

1.2.2、加大档案收集与行政处罚力度，确保有档可查。该归档却没有归档导致无档可查的的情况也比较多，涉及大片大片的住宅小区、大量的高层建筑、大量的市政道路桥梁工程等等。

（1）造成大量档案未归档的原因分析。主要有各建设单位档案意识淡薄，归档机制不畅，档案部门缺乏主观能动性坐等档案上门等因素。下表为宁波市城建档案馆其中十二个年度的档案进馆量：

宁波市城建档案馆成立于1981年6月1日，建馆之前已竣工的工程档案几乎都没进馆。从上表可见，建馆初期1981年至1985年进馆量是维持在个位、十位的地量水平，但1986年开始出现转机，进馆量突然放大，并且1986年至1998年呈逐年上升趋势。1999年、2000年进馆数量不升反降， 2001年始又重拾升势，并且数量越走越高。透过这些数据及走势，摆在我们面前的事实是：1985年前，归档全靠自觉行为，没有行政或经济等有效的制约措施，加之档案馆坐等档案上门的被动行为，所以档案进馆量少之又少。回顾宁波房地产业发展史，自1978年十一届三中全会后，宁波被国务院列为全国十四个进一步对外开放的沿海城市之一，并逐渐成为国家投资重点地区，宁波市委、市政府在发展经济的同时，十分重视住宅建设，逐年增加住宅建设投资，房地产业得到迅猛发展。1979年至1983年四年间，仅单位自建房屋面积就达到57．9万平方米，1984年住宅竣工面积达27.63万平方米，1985年则达到32.07万平方米。可1981年至1985年这么大的住宅竣工面积，档案进馆数量只是个、十位数。1986年档案进馆数量激增并且逐年上升，除去城市建设总体上升的因素外，主要原因是1985年下半年开始实施保证金政策。1985年9月15日宁波市城乡建设委员会、宁波市计划委员会、宁波市建设银行、宁波市档案处四家单位联合发文《关于对城市建设工程实行交付竣工档案保证金的通知》，要求凡在城市范围内新建、扩建、改建的建筑物、构筑物工程总投资额在二十万元以上的工程项目（重要工程不受工程款额的限制），从当年十月一日起均应在领取施工执照前向城建档案馆预交保证金，否则不予办理施工执照，当工程竣工并竣工档案按规定交市城建档案馆后，保证金如数退还。这项收取保证金政策的出台，大大改善了不报送档案的困境，明显提高了进馆数量。但仍有很多单位档案意识淡薄，宁不要保证金也不归档，导致大量档案流失。1998年底取消了档案保证金，又没有别的新政策出台，1999年起归档数量急剧下滑。由于没有制度、政策约束，1998年底至2001年竣工的大量工程档案没有归档。2000年1月30日国务院令第279号《建设工程质量管理条例》公布，第49条规定建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。2001城建档案合格证纳入备案需提交的认可文件之一，从此房屋建筑工程档案归档难的问题得到了根本性的解决，2001年后的归档数量与竣工面积基本匹配。

（2）多种措施并进加大档案进馆力度。从上文分析可知，有大量工程档案未进馆，有部分档案或许在某些单位内部档案室保存着，部分档案或许已随着单位的解散倒闭而流失。所以，在今后的工作中，我们要加强档案的征集与接收力度，用两条腿走路：对于应归还未归的老项目工程，向社会公开征集或上门征集档案。向有关单位催缴档案，对催缴无效的进行执法。借助房屋安全信息建档契机，联合多部门资源和力量，互通信息，尽全力促使老项目归档，清理旧账。对于拟建、在建的新项目，开工前要告知建设单位有归档的义务和归档的内容、要求、时间、归档重要性等。施工过程中，加强跟踪指导，竣工后明确归档时间，确保档案顺利归档，不欠新账。

2、各部门联合把城镇住宅房屋安全信息建档工作落到实处，推进平安档案建设

2.1、开展城镇住宅房屋安全信息建档工作的意义

开展城镇住宅房屋安全信息建档工作，从省建设厅到各县（市）区、管委会建设行政主管部门都高度重视。房屋安全信息建档是贯彻落实房屋调查登记、安全排查、常态化网格化监管工作要求的一项重要任务，为全面掌握城镇住宅房屋的使用安全状况及信息，预防和消除房屋安全隐患提供第一手资料。

2.2、房屋安全信息档案系统的重要性与共享

建档工作要求对每幢房屋统一编码，有关房屋的坐标、社区、名称、座落地址、建筑概况、参建单位、产权情况、各级负责人联络人、场地环境、历史使用情况、鉴定情况、处置情况、资料情况等都需详尽录入全市统一的房屋安全信息档案系统，并对日常巡查检查、了解掌握的房屋使用安全动态情况及时更新到系统中。这样的系统建成后，每幢房屋的信息详尽完备、一目了然，尽在掌控中，即使再遇到突发事件，也不用像以前那样到处紧急查找信息落实。鉴于房屋安全信息档案系统的特殊性和重要性，应实现多部门的共享，特别是和城建档案部门的共享，以提高建档案部门的社会公共服务能力。

2.3、房屋安全建档工作的落实

房屋安全信息建档工作有明确的责任落实机制，分级分类建档管理。各责任单位一定要把城镇住宅房屋安全信息建档工作落到实处，合力推进平安档案建设。城建档案馆（室）保存的档案信息相对系统、齐全，建档所填录信息大部分在工程档案里能找到，所以要发挥建档工作的主力军角色。建设房管部门督促街道，街道联合物业服务企业、社区工作人员对辖区房屋进行排摸，建立每幢房屋的安全信息档案，实现辖区房屋数据“零遗漏”。在实现房屋安全使用常态化网格化监管的第一阶段工作后，下一阶段要聘请专家对辖区内危房进行定期“体检”，更新房屋数据。同时，建立专人检查、监管、负责的责任机制，健全完善房屋使用安全常态化网格化监管制度，并组织社区监管志愿者，安排落实房屋使用安全的巡查排查工作。通过这样的层层落实，将有力保证街道、社区以及相关监管部门如实、全面地掌握每幢房屋的信息，同时，‘死’数据变为实时更新的‘活’信息，将大大提高房屋安全监管水平和社会公共服务能力。这也能更有效地遏制违法违规装修行为，及时防范房屋使用安全事故发生避免楼房倒塌等安全事故的发生，保障人民群众生命和财产安全。

平安档案建设是一项迫在眉睫的实事工程、民生工程。抓好平安档案建设，不光能满足社会对档案利用的不同需求，提高社会公共还能为房屋安全构筑起有效的“防护网”，杜绝12.16类似悲剧的再次上演。

参考资料：

俞晓. 甬城民居的发展历程[EB/OL] ,http://202.107.212.146:838/nbwshj/

海曙南门街道对所辖520幢房屋建立安全信息档案[N] .宁波日报，2014-9-15(2).